A Constituição Brasileira de 1988 completa nesta sexta-feira (cinco), 30 anos de sua promulgação.
Direitos Sociais, Liberdades Individuais, Educação, Saúde, Segurança, Infraestrutura, Economia, Meio Ambiente...
A Assembleia Constituinte de 1988 chegou muito perto de legar ao Brasil um sistema parlamentarista de governo. O texto preliminar que foi encaminhado ao Plenário para decisão final previa exatamente esse modelo, com a figura de um primeiro-ministro como chefe de governo e de um presidente como chefe de Estado.
Nos termos do anteprojeto, o primeiro-ministro seria nomeado pelo presidente e reuniria, com a sua autorização, um gabinete de ministros. O primeiro-ministro poderia ser destituído pela Câmara dos Deputados através de um instrumento chamado “moção reprobatória”, e também poderia ser exonerado pelo presidente. Nesses casos, o conselho de ministros também seria dissolvido, e o governo seria montado novamente.
Para o cientista político David Fleischer, da Universidade de Brasília (UnB), o impulso parlamentarista dos constituintes era resultado de uma “desilusão” com um regime presidencialista marcado por uma série de desestabilizações nas décadas anteriores.
— O presidencialismo de 1946 a 1964 deixou muito a desejar: [Getúlio] Vargas se matou, tivemos dois impeachments, depois a renúncia de Jânio [Quadros]. Depois veio o regime militar. [José] Sarney foi um presidente impopular. Isso deu muita força aos parlamentaristas.
A tendência parlamentarista era muito forte na Assembleia e tinha apreciadores tanto à esquerda quanto à direita. Mesmo assim, a proposta esbarrou em uma resistência que se sobrepunha ao tema e que se fez decisiva no momento da análise do texto definitivo. Essa resistência teve como protagonista o grupo político conhecido como Centrão.
O anteprojeto emitido pela Comissão de Sistematização — responsável pela consolidação do trabalho das comissões — foi considerado um “Frankenstein” e reprovado pelo Centrão. Havia também um componente ideológico por trás: na Sistematização, o PMDB, partido com mais membros, selecionou suas nomeações de modo a sobrerrepresentar a banda progressista do partido, tendente à centro-esquerda. Isso se refletiu no texto do anteprojeto, desagradando o Centrão.
Como o regimento da Assembleia previa que o plenário deveria apenas aprovar ou rejeitar o texto da Sistematização por inteiro, sem promover alterações, criou-se um impasse: a nova Constituição corria o risco de ser inteiramente derrubada.
A solução encontrada foi promover uma alteração no regimento criando a possibilidade de se destacar trechos do projeto para votação em separado. Com isso, abriu-se um novo universo de debates na Constituinte, em que o Plenário poderia redesenhar todos os pontos polêmicos.
O Sistema de Governo virou um campo de batalha particular. O parlamentarismo acabou bombardeado diante de uma briga mais imediatista e influenciada pela conjuntura momentânea do país. Os constituintes entraram em discordância quanto ao tempo de mandato que seria fixado para o presidente — até então, tido apenas como chefe de Estado.
Quem ocupava o principal assento do Palácio do Planalto era José Sarney, que assumira em 1985. A Constituição de 1967, então a vigente no país, previa um mandato de cinco anos para o presidente. Já a Assembleia Constituinte trabalhava com a perspectiva de encurtar esse tempo para quatro anos.
Pesava, nessa decisão, a impopularidade de Sarney e também a sua base de apoio decrescente. Como a Constituinte e o Congresso eram o mesmo colegiado, a situação do presidente permeava os debates. No total, foram 626 discursos em Plenário sobre o assunto, que foi o que mais ganhou atenção na fase final.
Líder do PMDB e um dos principais articuladores do parlamentarismo, o senador Mário Covas (SP) defendia o mandato de 4 anos. Os apoiadores do presidente pressionavam pela manutenção do quinto ano.
A disputa contou com a interferência direta do Planalto. David Fleischer lembra que o governo “distribuiu vantagens” entre correligionários para arregimentar apoio, citando o crescimento recorde de outorgas de emissoras de rádio e televisão no período: de 1988 para 1990 houve 665 novas concessões, contra 702 em todo o restante da década, segundo a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert).
Bonifácio de Andrada lamenta que a visão de longo prazo tenha se misturado com questões circunstanciais, mas reconhece que isso faz parte do processo.
— Misturaram a luta e o debate do mandato com a luta e o debate parlamentarista. Toda Assembleia [Constituinte] sofre pressões do momento, é natural. Sarney fez pressão se valendo dos seus ministros.
O triunfo da tese dos 5 anos foi fundamental para minar o parlamentarismo. O próprio Covas arrefeceu e em pouco tempo lideraria um movimento de dissidência do PMDB para a fundação de um novo partido — o PSDB. Pela nova sigla, inclusive, disputou a Presidência em 1989, ficando em quarto lugar na corrida.
Tomada no calor do momento, a decisão referente à duração do mandato presidencial mostrou-se frágil. Além de Sarney, apenas um outro presidente do Brasil regido pela Constituição de 1988 se valeu dos cinco anos: Fernando Collor, eleito em 1989 — que nem chegou a completar o mandato, tendo renunciado em fins de 1992. Em 1994, a Revisão Constitucional fez o texto voltar atrás e passar a prever 4 anos. Mais à frente, em 1997, foi instituída a possibilidade de reeleição.
O parlamentarismo ainda veio a ter mais uma chance: em 1993, os cidadãos brasileiros foram chamados a confirmar o seu sistema de governo em um plebiscito. O presidencialismo resistiu, vencendo com maioria de quase 70% dos votos.
Para João Trindade, consultor legislativo do Senado, a liberdade quase irrestrita para o estabelecimento de siglas tem mais a ver com a vontade de dar uma “resposta” ao período autoritário do qual o país saía. Na opinião dele, que é especialista em direito constitucional, resquícios mais evidentes de uma intenção parlamentarista são a medida provisória e a Lei do Impeachment.
A Medida Provisória (MP) é a ferramenta por meio da qual o chefe de governo pode editar normas com força imediata de lei, que valem e produzem efeitos até serem confirmadas pelo Congresso.
"Ela é um instrumento típico de países parlamentaristas. Nasceu na Itália e foi trazida para o sistema brasileiro quando se pensava que ele seria parlamentarista, e acabou ficando".
Regimes que utilizam a MP costumam prever consequências severas quando ela é rejeitada, como a dissolução do Parlamento — a intenção é evitar abuso do recurso. O presidencialismo brasileiro manteve a MP sem nenhuma amarra. Como resultado, desde a promulgação da Constituição de 1988, mais de 3 mil medidas provisórias já foram editadas pelos presidentes do Brasil.
Outra herança, explica Trindade, é o impeachment. Ao contrário da MP, é um procedimento típico de presidencialismos, para remover do cargo os mandatários que cometerem irregularidades. No entanto, o impeachment no Brasil tem uma definição extremamente ampla dos crimes de responsabilidade. Um dos crimes listados, por exemplo, é “proceder de modo incompatível com a dignidade do cargo”, o que pode ser livremente interpretado.
"Temos uma blindagem do presidente contra o impeachment baseada principalmente na questão do quórum elevadíssimo, mas a proteção em termos materiais é quase zero".
O resultado é um processo que fica no “meio do caminho” entre um julgamento rigoroso do chefe do Executivo e um instrumento de reestruturação do governo quando há perda de maioria parlamentar — tal como as moções de censura e desconfiança no parlamentarismo.
A Lei do Impeachment (Lei 1.079, de 1950) precede a Constituição e reformá-la não foi prioridade dos constituintes. Com a adoção de última hora do presidencialismo, ela serve de “solução-tampão” para problemas de governabilidade e já foi acionada duas vezes — contra Fernando Collor, em 1992, e contra Dilma Rousseff, em 2016.
Direitos Sociais, Liberdades Individuais, Educação, Saúde, Segurança, Infraestrutura, Economia, Meio Ambiente...
A Constituição Federal promulgada em 1988 cobriu toda sorte de demandas da cidadania em seus mais de 200 artigos.
Para além desses temas que despertam o interesse e a mobilização de tantos, porém, existe ainda uma outra obrigação que uma Constituição deve cumprir. Uma que pode não ser tão glamorosa, mas sem a qual nenhuma das outras fica em pé.
Trata-se da organização do Estado nacional: o mapeamento das funções dos órgãos, autoridades e servidores, a forma como cada um exercerá as suas competências. Na Assembleia Constituinte, com todo o interesse (e a cobrança) em expandir o rol de direitos para o povo, houve preocupação também em estabelecer as bases da democracia e das instituições brasileiras.
Presidente ou Parlamento
Um dos debates mais intensos e decisivos de toda a Constituinte foi o que dizia respeito ao sistema de governo do Brasil a partir da promulgação da nova lei maior do país — ou seja, como seria exercida a direção do Poder Executivo nacional e por quem. A decisão a ser tomada era entre o presidencialismo e o parlamentarismo, e a primeira opção prevaleceu.
No Presidencialismo, essencialmente, uma mesma autoridade exerce todas as responsabilidades inerentes ao Executivo. Essa pessoa — o presidente da República — é eleita diretamente pela população do país para um mandato de duração determinada, que só pode ser interrompido em situações muito excepcionais.
Já no Parlamentarismo, as tarefas do Executivo são divididas entre duas pessoas: o chefe de Estado e o chefe de governo. O chefe de Estado representa a unidade e a soberania da nação e cumpre funções diplomáticas, cerimoniais e simbólicas. No caso de repúblicas, ele é eleito pelo voto popular; em monarquias, trata-se do líder da família real.
O chefe de governo é o encarregado de fato pela condução política e administrativa do País. Em geral, ele é escolhido entre os membros do Parlamento, representando uma coalizão majoritária. O posto é mais volátil: o chefe de governo pode ser substituído por seus pares a qualquer momento durante a legislatura, caso a maioria mude de lado. Ao mesmo tempo, ele pode, em alguns casos, dissolver o Parlamento, convocando eleições extraordinárias.
Trata-se da organização do Estado nacional: o mapeamento das funções dos órgãos, autoridades e servidores, a forma como cada um exercerá as suas competências. Na Assembleia Constituinte, com todo o interesse (e a cobrança) em expandir o rol de direitos para o povo, houve preocupação também em estabelecer as bases da democracia e das instituições brasileiras.
Presidente ou Parlamento
Um dos debates mais intensos e decisivos de toda a Constituinte foi o que dizia respeito ao sistema de governo do Brasil a partir da promulgação da nova lei maior do país — ou seja, como seria exercida a direção do Poder Executivo nacional e por quem. A decisão a ser tomada era entre o presidencialismo e o parlamentarismo, e a primeira opção prevaleceu.
Na sessão plenária de 22 de março de 1988, aprovou-se o presidencialismo com 5 anos, por 344 votos a 212 (Foto: CEDI/Câmara dos Deputados)
Já no Parlamentarismo, as tarefas do Executivo são divididas entre duas pessoas: o chefe de Estado e o chefe de governo. O chefe de Estado representa a unidade e a soberania da nação e cumpre funções diplomáticas, cerimoniais e simbólicas. No caso de repúblicas, ele é eleito pelo voto popular; em monarquias, trata-se do líder da família real.
O chefe de governo é o encarregado de fato pela condução política e administrativa do País. Em geral, ele é escolhido entre os membros do Parlamento, representando uma coalizão majoritária. O posto é mais volátil: o chefe de governo pode ser substituído por seus pares a qualquer momento durante a legislatura, caso a maioria mude de lado. Ao mesmo tempo, ele pode, em alguns casos, dissolver o Parlamento, convocando eleições extraordinárias.
A Assembleia Constituinte de 1988 chegou muito perto de legar ao Brasil um sistema parlamentarista de governo. O texto preliminar que foi encaminhado ao Plenário para decisão final previa exatamente esse modelo, com a figura de um primeiro-ministro como chefe de governo e de um presidente como chefe de Estado.
Nos termos do anteprojeto, o primeiro-ministro seria nomeado pelo presidente e reuniria, com a sua autorização, um gabinete de ministros. O primeiro-ministro poderia ser destituído pela Câmara dos Deputados através de um instrumento chamado “moção reprobatória”, e também poderia ser exonerado pelo presidente. Nesses casos, o conselho de ministros também seria dissolvido, e o governo seria montado novamente.
Para o cientista político David Fleischer, da Universidade de Brasília (UnB), o impulso parlamentarista dos constituintes era resultado de uma “desilusão” com um regime presidencialista marcado por uma série de desestabilizações nas décadas anteriores.
— O presidencialismo de 1946 a 1964 deixou muito a desejar: [Getúlio] Vargas se matou, tivemos dois impeachments, depois a renúncia de Jânio [Quadros]. Depois veio o regime militar. [José] Sarney foi um presidente impopular. Isso deu muita força aos parlamentaristas.
A tendência parlamentarista era muito forte na Assembleia e tinha apreciadores tanto à esquerda quanto à direita. Mesmo assim, a proposta esbarrou em uma resistência que se sobrepunha ao tema e que se fez decisiva no momento da análise do texto definitivo. Essa resistência teve como protagonista o grupo político conhecido como Centrão.
Com o cartaz, o deputado Ricardo Fiuza (E), um dos líderes do Centrão (Foto: CEDI/Câmara dos Deputados)
Centrão e a briga pelo mandato - O Centrão unia parlamentares de viés mais conservador, que orbitavam a centro-direita. O grupo já era um ator da vida parlamentar brasileira desde o início da década, com o fim do sistema bipartidário, mas não era uma frente uniforme e nem sempre votava com coesão. Na Constituinte, ele encontrou um ponto crucial de convergência graças a um descontentamento generalizado de seus membros com as regras do jogo.
Um dos líderes do Centrão era o deputado Bonifácio de Andrada (PDS-MG). Ele relata que havia entre muitos colegas um desconforto em relação à configuração escolhida para os trabalhos da Assembleia.
Segundo Bonifácio, a Constituinte de 1988, ao contrário das outras que o Brasil havia tido na sua história, optou por integrar todos os deputados e senadores à atividade, em vez de criar uma comissão restrita. Para que isso funcionasse, o presidente Ulysses Guimarães adotou uma “solução estranha”, que foi a montagem de diversas comissões temáticas, cada uma repartida em subcomissões. Essa foi uma forma encontrada para que 593 parlamentares dessem contribuições ao texto.
No entanto, Bonifácio afirma entender que essa multiplicidade de organismos resultou em um problema na hora de encadear as propostas em um projeto final.
"Nas comissões, ora era vitorioso o grupo mais à esquerda, ora o mais conservador. Os produtos de cada uma das comissões eram às vezes totalmente impossíveis de se articular com os de outras. O [deputado Bernardo] Cabral [relator-geral da Assembleia] teve uma dificuldade grande para fazer um texto único",conta.
Um dos líderes do Centrão era o deputado Bonifácio de Andrada (PDS-MG). Ele relata que havia entre muitos colegas um desconforto em relação à configuração escolhida para os trabalhos da Assembleia.
Segundo Bonifácio, a Constituinte de 1988, ao contrário das outras que o Brasil havia tido na sua história, optou por integrar todos os deputados e senadores à atividade, em vez de criar uma comissão restrita. Para que isso funcionasse, o presidente Ulysses Guimarães adotou uma “solução estranha”, que foi a montagem de diversas comissões temáticas, cada uma repartida em subcomissões. Essa foi uma forma encontrada para que 593 parlamentares dessem contribuições ao texto.
No entanto, Bonifácio afirma entender que essa multiplicidade de organismos resultou em um problema na hora de encadear as propostas em um projeto final.
"Nas comissões, ora era vitorioso o grupo mais à esquerda, ora o mais conservador. Os produtos de cada uma das comissões eram às vezes totalmente impossíveis de se articular com os de outras. O [deputado Bernardo] Cabral [relator-geral da Assembleia] teve uma dificuldade grande para fazer um texto único",conta.
Deputado Bonifácio de Andrada (PDS-MG) em pronunciamento no Plenário da Constituinte (Foto: CEDI/Câmara dos Deputados)
O anteprojeto emitido pela Comissão de Sistematização — responsável pela consolidação do trabalho das comissões — foi considerado um “Frankenstein” e reprovado pelo Centrão. Havia também um componente ideológico por trás: na Sistematização, o PMDB, partido com mais membros, selecionou suas nomeações de modo a sobrerrepresentar a banda progressista do partido, tendente à centro-esquerda. Isso se refletiu no texto do anteprojeto, desagradando o Centrão.
Como o regimento da Assembleia previa que o plenário deveria apenas aprovar ou rejeitar o texto da Sistematização por inteiro, sem promover alterações, criou-se um impasse: a nova Constituição corria o risco de ser inteiramente derrubada.
A solução encontrada foi promover uma alteração no regimento criando a possibilidade de se destacar trechos do projeto para votação em separado. Com isso, abriu-se um novo universo de debates na Constituinte, em que o Plenário poderia redesenhar todos os pontos polêmicos.
Debates decisivos sobre o texto final da Constituição foram travados no Plenário (Foto: CEDI/Câmara dos Deputados)
O Sistema de Governo virou um campo de batalha particular. O parlamentarismo acabou bombardeado diante de uma briga mais imediatista e influenciada pela conjuntura momentânea do país. Os constituintes entraram em discordância quanto ao tempo de mandato que seria fixado para o presidente — até então, tido apenas como chefe de Estado.
Quem ocupava o principal assento do Palácio do Planalto era José Sarney, que assumira em 1985. A Constituição de 1967, então a vigente no país, previa um mandato de cinco anos para o presidente. Já a Assembleia Constituinte trabalhava com a perspectiva de encurtar esse tempo para quatro anos.
Pesava, nessa decisão, a impopularidade de Sarney e também a sua base de apoio decrescente. Como a Constituinte e o Congresso eram o mesmo colegiado, a situação do presidente permeava os debates. No total, foram 626 discursos em Plenário sobre o assunto, que foi o que mais ganhou atenção na fase final.
Líder do PMDB e um dos principais articuladores do parlamentarismo, o senador Mário Covas (SP) defendia o mandato de 4 anos. Os apoiadores do presidente pressionavam pela manutenção do quinto ano.
A disputa contou com a interferência direta do Planalto. David Fleischer lembra que o governo “distribuiu vantagens” entre correligionários para arregimentar apoio, citando o crescimento recorde de outorgas de emissoras de rádio e televisão no período: de 1988 para 1990 houve 665 novas concessões, contra 702 em todo o restante da década, segundo a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert).
Bonifácio de Andrada lamenta que a visão de longo prazo tenha se misturado com questões circunstanciais, mas reconhece que isso faz parte do processo.
— Misturaram a luta e o debate do mandato com a luta e o debate parlamentarista. Toda Assembleia [Constituinte] sofre pressões do momento, é natural. Sarney fez pressão se valendo dos seus ministros.
Mário Covas, Fernando Henrique Cardoso e outros deputados constituintes durante sessão de votação sobre o sistema de governo (Foto: CEDI/Câmara dos Deputados)
Tomada no calor do momento, a decisão referente à duração do mandato presidencial mostrou-se frágil. Além de Sarney, apenas um outro presidente do Brasil regido pela Constituição de 1988 se valeu dos cinco anos: Fernando Collor, eleito em 1989 — que nem chegou a completar o mandato, tendo renunciado em fins de 1992. Em 1994, a Revisão Constitucional fez o texto voltar atrás e passar a prever 4 anos. Mais à frente, em 1997, foi instituída a possibilidade de reeleição.
O parlamentarismo ainda veio a ter mais uma chance: em 1993, os cidadãos brasileiros foram chamados a confirmar o seu sistema de governo em um plebiscito. O presidencialismo resistiu, vencendo com maioria de quase 70% dos votos.
Em 1993, o Brasil teve uma nova chance de escolher o sistema de governo por meio de plebiscito. O presidencialismo resistiu, com 70% dos votos da população (Foto: José Alberto/Acervo Orestes Quercia)
Resquícios - A opção da Assembleia Constituinte pelo presidencialismo, atribulada como foi, permitiu que alguns vestígios do parlamentarismo sobrevivessem e se naturalizassem como parte do sistema até hoje.
Para o cientista político David Fleischer, um exemplo são as normas brasileiras para a criação de partidos. Consideradas muito relaxadas, elas são típicas de países parlamentaristas. O resultado é um presidencialismo “disfuncional”.
"Nos presidencialismos, você tem poucos partidos no Congresso. Para se ter uma boa governabilidade, o máximo deve ser de seis a oito partidos. O que mais apresenta o Brasil como “parlamentarista” é essa fragmentação partidária muito grande.
Para o cientista político David Fleischer, um exemplo são as normas brasileiras para a criação de partidos. Consideradas muito relaxadas, elas são típicas de países parlamentaristas. O resultado é um presidencialismo “disfuncional”.
"Nos presidencialismos, você tem poucos partidos no Congresso. Para se ter uma boa governabilidade, o máximo deve ser de seis a oito partidos. O que mais apresenta o Brasil como “parlamentarista” é essa fragmentação partidária muito grande.
David Fleischer: no presidencialismo, para uma boa governabilidade, deve-se ter poucos partidos (Foto: Jefferson Rudy/Agência Senado)
Para João Trindade, consultor legislativo do Senado, a liberdade quase irrestrita para o estabelecimento de siglas tem mais a ver com a vontade de dar uma “resposta” ao período autoritário do qual o país saía. Na opinião dele, que é especialista em direito constitucional, resquícios mais evidentes de uma intenção parlamentarista são a medida provisória e a Lei do Impeachment.
A Medida Provisória (MP) é a ferramenta por meio da qual o chefe de governo pode editar normas com força imediata de lei, que valem e produzem efeitos até serem confirmadas pelo Congresso.
"Ela é um instrumento típico de países parlamentaristas. Nasceu na Itália e foi trazida para o sistema brasileiro quando se pensava que ele seria parlamentarista, e acabou ficando".
Regimes que utilizam a MP costumam prever consequências severas quando ela é rejeitada, como a dissolução do Parlamento — a intenção é evitar abuso do recurso. O presidencialismo brasileiro manteve a MP sem nenhuma amarra. Como resultado, desde a promulgação da Constituição de 1988, mais de 3 mil medidas provisórias já foram editadas pelos presidentes do Brasil.
Outra herança, explica Trindade, é o impeachment. Ao contrário da MP, é um procedimento típico de presidencialismos, para remover do cargo os mandatários que cometerem irregularidades. No entanto, o impeachment no Brasil tem uma definição extremamente ampla dos crimes de responsabilidade. Um dos crimes listados, por exemplo, é “proceder de modo incompatível com a dignidade do cargo”, o que pode ser livremente interpretado.
"Temos uma blindagem do presidente contra o impeachment baseada principalmente na questão do quórum elevadíssimo, mas a proteção em termos materiais é quase zero".
O resultado é um processo que fica no “meio do caminho” entre um julgamento rigoroso do chefe do Executivo e um instrumento de reestruturação do governo quando há perda de maioria parlamentar — tal como as moções de censura e desconfiança no parlamentarismo.
A Lei do Impeachment (Lei 1.079, de 1950) precede a Constituição e reformá-la não foi prioridade dos constituintes. Com a adoção de última hora do presidencialismo, ela serve de “solução-tampão” para problemas de governabilidade e já foi acionada duas vezes — contra Fernando Collor, em 1992, e contra Dilma Rousseff, em 2016.
Reportagem de Guilherme Oliveira, da Agência Senado.
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